L'Union européenne

Une force mondiale potentielle de changement

Résumé

Dans le cadre de ses relations au reste du monde, l'UE a atteint un tournant décisif. Les changements intervenus à la fin de la guerre froide dans le paysage politique et économique mondial et les nombreuses critiques portant sur les dépenses excessives et l'inefficacité de l'aide ont contraint l'UE à examiner de près ses relations extérieures. Tandis qu'un monde différent se forme à l'aube du nouveau siècle, l'UE doit choisir le rôle qu'elle souhaite y jouer.

L'Union européenne possède un potentiel considérable lui permettant de devenir une force significative de changement positif au plan mondial. Ce potentiel reste toutefois à développer et les initiatives entreprises dans le but de réorganiser le rôle de l'UE dans le domaine du développement et de l'élimination de la pauvreté n'ont pas atteint leurs objectifs. Le programme en quatre points proposé par Eurostep et présenté ci-dessous concerne les réformes politiques et institutionnelles que l'UE devrait s'efforcer de mettre en œuvre afin de réaliser son potentiel en tant qu'acteur mondial de premier plan dans les défis posés par le 21e siècle.

1. Une approche claire et transparente de la politique extérieure et de la pratique

Les objectifs politiques de la politique extérieure de l'UE doivent être clarifiés. A cette fin, l'UE devrait produire :

q un programme commun pour la politique extérieure - établissant les objectifs de l'UE en ce qui concerne les relations extérieures au 21e siècle. Ce programme devrait comporter un engagement ferme en faveur de l'élimination de la pauvreté qui constitue l'objectif principal de cette coopération.

q un cadre exhaustif concernant la politique extérieure de l'UE - qui accorde une importance égale à la politique de développement et à la politique étrangère et commerciale.

q une stratégie permettant à la contribution de l'UE d'atteindre ses objectifs au plan international - qui comporte un accord sur les rôles et les responsabilités des gouvernements de l'UE, de la Commission et du Parlement.

2. Une approche coordonnée de l'UE

L'UE doit s'efforcer d'utiliser ses forces communes dans le respect des objectifs ci-après :

q l'élaboration politique coordonnée à l'échelon des institutions internationales - par laquelle l'UE doit adopter une approche concertée, forte et catégorique sur le plan de l'élaboration politique. Les gouvernements devraient coordonner leurs actions, parler d'une seule voix et promouvoir des politiques favorables aux populations démunies au sein du FMI, de la Banque mondiale, de l'OMC et des Nations Unies.

q la coordination à l'échelon des programmes - permettant à l'UE de développer une stratégie cohérente en ce qui concerne la coopération avec les pays en développement, au plan de la politique et des programmes d'aide envers ces pays.

3. Créer un espace de développement

Il importe que la capacité de l'UE d'atteindre ses objectifs en matière de coopération au développement soit maintenue et renforcée au sein de la Commission et d'autres institutions. A cette fin,

q il faut établir la convergence au plan politique - et une stratégie réalisable afin de promouvoir la cohérence politique au sein de la Commission et

q il faut créer une seule Direction Générale chargée du développement - qui devrait être renforcée et être la principale responsable des relations que l'UE entretient avec les pays en développement.

4. Promouvoir l'autodétermination nationale

La déclaration de la Commission concernant sa politique de développement place l'autodétermination nationale et le partenariat entre l'UE et les pays en développement au centre de son programme de développement. L'UE doit promouvoir l'autodétermination nationale et le partenariat par le biais :

q de plans de lutte contre la pauvreté à l'échelon national - en apportant un appui aux gouvernements dans l'élaboration de leurs stratégies pour la réduction de la pauvreté et leurs plans de développement national de manière à renforcer l'autodétermination nationale.

q d'un soutien à l'expression de l'opinion des pays en développement au sein des institutions internationales - en faisant pression pour obtenir la démocratisation des institutions multilatérales, une transparence et une responsabilité accrues.

q de la création d'un environnement favorable à la société civile - en développant des stratégies visant à promouvoir des sociétés civiles actives et fortes dans les pays bénéficiaires et en collaborant avec les secteurs de la société civile, y compris les ONG et avec le secteur privé dans l'ensemble des domaines de la coopération extérieure afin d'atteindre les objectifs du développement.

septembre 2000

L'Union européenne

Une force mondiale potentielle

de changement

Ce document soutient que l'UE possède le potentiel nécessaire pour devenir une puissance mondiale oeuvrant pour le changement. Il met également en lumière de nombreux défis auxquels nous sommes confrontés à l'échelon mondial et identifie les atouts considérables que l'UE peut utiliser pour relever ces défis de manière positive. Selon Eurostep, l'UE n'a pas exploité pleinement ses capacités et n'est pas prête à le faire au titre des plans proposés en matière de changement. Eurostep propose dès lors son propre plan en vue de transformer l'UE en une force mondiale de changement profitable à tous et non pas fondée sur ses intérêts propres.

septembre 2000

Les défis mondiaux au 21e siècle

A l'aube de ce nouveau siècle, nous sommes confrontés à des défis majeurs à l'échelon mondial. Si les tendances qui se dessinent actuellement se confirment, le monde sera divisé par une inégalité croissante et les régions les plus défavorisées accuseront un retard grandissant. Nos enfants vivront dans un monde où régneront écologie dégradée, insécurité croissante et criminalité internationale incontrôlée. Des populations entières seront exclues de la richesse créée par l'économie mondiale.

Le caractère interdépendant des relations mondiales implique que les défis auxquels les gouvernements et les individus sont confrontés au plan mondial doivent être considérés comme les défis de chacun. L'intégration économique mondiale pose le défi majeur du développement au 21e siècle. La mondialisation représente une opportunité de promouvoir la prospérité et la compréhension au plan mondial, mais jusqu'à présent, les avantages de la mondialisation ont été captés de manière disproportionnée par les pays riches et les puissantes entreprises transnationales, tandis que les pays et les populations défavorisés sont laissés pour compte. Cette situation a provoqué un accroissement de l'inégalité, une exclusion économique et sociale et un écart accru au plan des connaissances. De telles disparités accroissent l'instabilité mondiale.

Des réformes sont indispensables au plan des politiques et des institutions. Il importe que les marchés mondiaux soient étayés par des règlements mondiaux et des institutions privilégiant le développement humain et le bien public au détriment de la poursuite par les entreprises et les pays de leurs propres intérêts. L'UE représente une force économique et politique puissante qui pourrait influencer la direction prise par la mondialisation de manière à répondre aux défis posés par le 21e siècle. L'UE a été la première à démontrer que l'intégration régionale peut promouvoir une distribution relativement équitable de la prospérité et de la stabilité régionale. L'intégration régionale est peut-être la meilleure façon pour les pays de façonner et contrôler les forces de la mondialisation. Eurostep estime que l'UE pourrait en faire davantage pour promouvoir et partager les bénéfices de sa propre expérience.

Principaux chiffres de l'inégalité mondiale, de l'instabilité et de la pauvreté

Ø 1,2 milliard de personnes environ disposent d'un revenu quotidien inférieur à un dollar et ce nombre est en augmentation en Afrique, en Asie du Sud et en Amérique latine. Au total, ce chiffre a peu évolué depuis 1987.

Ø Plus de 125 millions d'enfants, dont deux tiers sont des filles ne sont pas scolarisés et près de 880 millions d'adultes sont illettrés; ce chiffre est en augmentation.

Ø 40 millions d'enfants et d'adultes sont infectés par le virus du VIH/SIDA et le SIDA est actuellement la principale cause de mortalité en Afrique subsaharienne.

Ø Actuellement, plus d'une personne sur 280 est réfugiée, rapatriée ou déplacée.

Ø On estime à 335 millions, soit 5 % de la population mondiale, le nombre de personnes dont le foyer a été détruit en 1998 par des phénomènes climatiques.

Ø Les 48 pays les plus pauvres ont vu leur part des exportations mondiales diminuer de moitié au cours de ces vingt dernières années.

Ø A la fin des années 1990, le cinquième le plus riche de la population mondiale détenait :

q 86 % du RIB (pour 1 % chez les plus défavorisés)

q 80 % des exportations (pour moins de 1 % chez les plus défavorisés)

q 70 % d'investissements étrangers (pour 0,8 % chez les plus défavorisés)

La performance face au potentiel

L'UE pourrait représenter une considérable force mondiale de changement. Forte de sa présence et de son influence au plan mondial, sa position est unique au monde. Cependant, les intérêts personnels et la poursuite d'objectifs à court terme ont dominé la politique et la pratique de l'UE et ont permis à l'Europe et à d'autres régions d'engranger des bénéfices économiques, financiers et politiques disproportionnés à l'échelon mondial. La Commission européenne et les États membres de l'UE ont en principe reconnu la nécessité de traiter le défi mondial de réduction et d'élimination de la pauvreté, comme le montrent les engagements pris sur des objectifs de développement acceptés sur le plan international. Cependant, on continue à promouvoir un cadre politique qui dans les faits, renforce l'inégalité, augmente la pauvreté et crée l'instabilité. L'UE s'est engagée à promouvoir les intérêts des pays en développement par une série d'objectifs louables du Traité d'Amsterdam; cependant jusqu'à présent, l'UE n'a pas fait preuve de la volonté politique nécessaire à la réalisation de ces objectifs.

q Les gouvernements de l'UE et les institutions mondiales

Les gouvernements de l'UE sont des membres puissants du G8, de l'OMC, du FMI, de la Banque mondiale et des Nations Unies. Les pays du G8, de même que le reste de l'UE, représentent 57 % des voix au Bureau du FMI. Pourtant, les programmes de stabilisation et de réforme de marché du FMI et de la Banque mondiale continuent à être conçus essentiellement pour encourager la croissance, avec quelques mesures politiques complémentaires pour faciliter une distribution plus équitable des revenus. Les demi-mesures qui visent à soulager les pays les plus pauvres du monde de leur insupportable dette ne parviennent pas à atteindre l'effet désiré. Eurostep estime que le rôle de l'UE, par le biais des gouvernements des États membres, est d'imposer au FMI et à la Banque mondiale de fixer comme priorité à court terme la réduction de la pauvreté et une croissance équitable dans leurs macro-programmes et programmes de réforme structurelle. La réforme des structures gouvernementales des institutions internationales fait partie intégrante de ce processus afin que les pays du monde entier y participent de manière plus équitable.

q Politique commerciale

L'Europe constitue le plus grand marché pour les importations venant des pays en développement et ses exportations dans les pays en développement s'élèvent à plus du double des exportations des États Unis, du Japon et du Canada réunis [i]. Malgré le fait que l'UE continue - quoique de manière faiblissante - à résister aux attaques américaines contre la politique d'importation de bananes, sa politique commerciale a systématiquement privilégié ses intérêts propres par rapport à la promotion du développement durable. La Politique Agricole Commune [ii] et la Politique Commune de la Pêche [iii] qui servent ses propres intérêts, les délais de suppression progressive de l'accord multi-fibre [iv] et le démantèlement des dispositions commerciales préférentielles non réciproques avec les pays ACP en faveur du libre- échange sur base des accords régionaux conclus avec l'Europe [v] en sont la démonstration. Selon Eurostep, l'EU doit réformer sans attendre ces politiques et ces pratiques pour s'efforcer de réaliser les objectifs de la coopération au développement.

q Politique étrangère

La politique étrangère de l'UE ne parvient pas à aborder les défis mondiaux de la réduction de la pauvreté et de l'insécurité. L'UE accorde une importance excessive aux menaces qu'elle perçoit chez ses proches voisins. Alors que cette tendance est inévitable, elle est poussée à l'extrême et s'exerce aux dépens de la construction d'une politique étrangère globale [vi]. D'autres objectifs ont été neutralisés par son échec à orienter une politique étrangère et de sécurité vers les causes profondes et la prévention des conflits, avec pour résultat un manque permanent de cohérence entre les objectifs politiques, de développement et humanitaires. Compte tenu du fait que la Commission est responsable des ressources et des instruments nécessaires à la mise en œuvre de la politique étrangère de l'UE, les priorités de la PESC ont été un facteur déterminant pour l'orientation de la politique extérieure de la Commission européenne.

q Dépenses consacrées à l'aide

L'UE fournit 60 % de l'aide mondiale, en considérant le programme multilatéral géré par la Commission et les programmes bilatéraux propres des États membres. Par l'intermédiaire de la Commission, la Communauté européenne (CE) est le deuxième donateur multilatéral le plus important et consacre annuellement à l'aide quelque 6,8 milliards d'euros. Il s'agit également du plus grand donateur d'aide humanitaire au monde. Cependant, l'aide de la CE est de plus en plus souvent dirigée vers les régions et les pays qui ont un intérêt politique et économique pour les États membres de l'UE, plutôt que vers les régions les plus défavorisées et les moins développées du monde. Ce changement au niveau des priorités dans l'attribution des dépenses se manifeste par le fait qu'en 1987, les quatre premiers bénéficiaires de l'aide européenne étaient l'Éthiopie, l'Inde, le Soudan et le Sénégal. En 1997, les premiers bénéficiaires étaient le Maroc, l'Égypte, les Balkans et la Tunisie [vii]. Malgré la promesse du Traité d'être particulièrement attentif aux pays les plus pauvres du monde, la part de l'aide allouée aux pays les moins développés est tombée de 75 % en 1987 à 51 % en 1997 [viii]. Les dépenses en aide humanitaire de la CE suivent une tendance similaire. En 1999, le budget de l'aide humanitaire de la CE attribué au Kosovo et aux conséquences durables du précédent conflit en ex-Yougoslavie a été le quadruple du budget consacré à l'Afrique [ix].

q Qualité de l'aide

Le programme d'aide multilatérale de la CE est largement critiqué pour son inefficacité. Un rapport récent de la Commission répertorie près de 2,000 projets d'aide superflus, pas terminés ou mis en veilleuse [x]. En 1998, la CE n'est pas parvenue à dépenser les 37 % (980 millions d'euros) du total de l'aide prévue au budget de l'UE pour financer les accords régionaux de coopération [xi]. Ces retards importants résultent d'une bureaucratie tatillonne à la Commission qui s'est développée en réponse à la tentative des États membres de protéger leurs intérêts propres en intervenant dans les processus décisionnels à différents niveaux et en examinant minutieusement les propositions. Ces retards ont également pour cause l'insuffisance du personnel affecté à la gestion des programmes à la Commission. Ces dix dernières années, les programmes d'aide gérés par la Commission ont triplé car les États membres ont introduit de nouvelles régions, en particulier le Bassin méditerranéen, l'Europe centrale et orientale et des pays de l'ex-URSS. Par conséquent, le programme s'est étendu géographiquement pour couvrir toutes les régions du monde. Les effectifs de personnel, cependant, n'ont même pas doublé. Des évaluations récentes ont permis de souligner les problèmes qui en ont découlé et un grand nombre de projets bénéficiant du soutien de la CE ont été identifiés par des ONG [xii], des professeurs d'université et les médias comme mal gérés, inopportuns, voire dangereux. Néanmoins, les services possédant un personnel compétent et innovant, ont su mener des programmes progressistes axés sur la pauvreté, mais ces derniers sont entravés par le manque d'effectifs. Le profil de compétence du personnel de la Commission a été reconnu comme une faiblesse particulière du programme d'aide. Des évaluations du CAD ont identifié un manque aigu de compétences dans les domaines du développement participatif, des questions relatives à l'égalité des chances, à la santé, à l'enseignement, à l'environnement et aux sciences sociales.

q Incohérence des priorités politiques

Au fil des années, la politique extérieure de l'UE s'est développée par étapes et est à présent confuse, désordonnée et mal coordonnée. À mesure que les gouvernements de l'UE identifient de nouveaux défis mondiaux, ils élaborent de nouvelles politiques sans modifier celles qui existent ou adapter leurs modalités d'application. Les approches face aux différentes régions sont dans une large mesure liées à des politiques spécifiques dérivant des intérêts spécifiques de l'UE pour cette région. Par conséquent, l'UE ne possède pas de stratégie claire et cohérente en vue de l'élimination de la pauvreté, ni de politique extérieure explicite qui permettrait de la bâtir. Ceci a empêché l'UE d'établir un cadre pour la politique extérieure intégrée permettant d'inclure la totalité de ses instruments et de ses ressources politiques. Dès lors, tandis que l'UE incorporait les objectifs de la politique de développement dans les changements du Traité de Maastricht, la volonté politique de les atteindre a manqué tout comme la possibilité de les mettre en pratique.

Les plans du changement

L'UE a lancé deux initiatives distinctes pour 1) améliorer la qualité et la portée de sa politique de développement et 2) améliorer la performance de l'aide communautaire. Au mois de mars, la Commission a adopté les lignes directrices de la politique commune en matière de développement et les ministres de l'UE chargés du développement doivent adopter une déclaration sur la politique commune de développement au mois de novembre. Au mois d'avril, la Commission a fait part de son intention de réformer la gestion de son programme d'aide extérieure. Ils sont tous deux décrits ci-dessous. Ces deux initiatives sont accueillies avec enthousiasme. Elles permettent de résoudre de nombreuses difficultés pratiques entravant l'efficacité du programme d'aide. Toutefois, elles ne comportent pas de vision ambitieuse et explicite et ne permettent pas d'établir en quoi les mesures politiques et commerciales ne permettent pas d'atteindre les objectifs fixés dans le domaine du développement durable et de l'élimination de la pauvreté. Les gouvernements de l'Union, la Commission et le Parlement devront faire des choix politiques difficiles si l'Union souhaite remplir son rôle de force mondiale favorable au changement positif.

Communication de la Commission sur la politique de développement

commune

Critique

Une approche intégrée :

L'approche intégrée adoptée dans la Communication sur la politique de développement commune est accueillie avec enthousiasme et la description des environnements politiques favorables et défavorables à la réduction de la pauvreté l'est aussi. Toutefois, ce document ne permet pas d'identifier de façon adéquate les causes de l'inégalité économique mondiale et sociale, ni la manière dont la politique existante, qu'elle soit multilatérale, européenne, régionale ou nationale, contribue à accroître la pauvreté et à bafouer les droits fondamentaux des populations à l'échelon mondial. En conséquence, elle ne permet pas de tirer des conclusions claires, ni de développer le lien existant entre les problèmes qui ont été identifiés, les changements politiques et les lignes d'action qui permettent de les résoudre.

Promouvoir l'autodétermination véritable :

Promouvoir l'autodétermination véritable par les pays en développement de leur propre processus de développement est un facteur de réussite indispensable. Par conséquent, l'importance accrue accordée par les donateurs à cet aspect est accueillie avec enthousiasme. Cependant, la véritable autodétermination ne signifie pas que les pays en développement définissent seuls leur propre programme national, ni qu'il leur est attribué un rôle central s'agissant de la coordination des contributions des pays donateurs. L'autodétermination implique également qu'une importance accrue soit accordée à la création d'un environnement pour le pays et, par conséquent, qu'il soit davantage tenu compte de l'opinion de ces pays à l'échelon décisionnel au sein des institutions internationales telles que la Banque mondiale et le FMI.

Cohérence politique :

Il est grand temps d'accorder davantage d'attention à la cohérence politique. La déclaration répète l'engagement du Traité d'Amsterdam de tenir compte de l'incidence des politiques qui influenceront en bien ou en mal les pays en développement. Celle-ci est affaiblie par le fait que l'UE « peut choisir d'aller de l'avant en dépit de l'impact négatif potentiel indirect et non intentionnel d'une politique sur les pays en développement ». En cas de conflit d'intérêt, il n'existe pas d'échelle permettant d'évaluer si un aspect politique ou commercial doit prendre le pas sur le développement. Dans ces circonstances, il est inévitable que les priorités politiques et commerciales relatives aux intérêts propres de l'UE seront considérées prioritaires.

Communication de la Commission sur la politique de développement de l'UE

Résumé

La communication de la Commission sur la politique de développement [xiii] sera présentée aux ministres de l'UE chargés du développement lors de la prochaine réunion du Conseil à Bruxelles en novembre. Le Conseil adoptera ensuite sur cette base une déclaration politique. La communication d'intention de la Commission est complète et souligne l'importance de la promotion de l'autodétermination par les pays en développement eux-mêmes et du partenariat entre l'UE et ces pays. Elle propose de mieux intégrer les aspects économiques, commerciaux et politiques de la coopération au développement. Ce faisant, la Commission propose de renforcer les liens existant entre le commerce et le développement et de placer la réduction de la pauvreté au cœur de l'ensemble des aspects de la politique de développement. En outre, la Commission tente de trouver le degré maximal de cohérence entre les politiques de développement et les autres politiques influant sur les pays en développement. Les liens existant entre l'aide, la réhabilitation et le développement doivent être renforcés. Elle cherche également à adopter un cadre de développement intégré axé sur des régions d'aide prioritaire pour lesquelles la CE possède des compétences distinctes, en usant d'orientations politiques sectorielles communes. L'attention accordée au soutien budgétaire et à la programmation sectorielle sera accrue et la Commission propose d'améliorer la coordination entre les programmes bilatéraux des gouvernements de l'UE - et si possible d'employer les procédures des États bénéficiaires. Elle vise à améliorer la présence de l'UE et à exercer son influence au sein des forums internationaux s'agissant de politique de développement en assurant davantage de cohérence entre les prises de position politique à l'égard des pays en développement adoptées par les institutions de Bretton Woods, l'OMC, et les autres organismes de normalisation. Il est fait écho des propositions de mise en œuvre dans les propositions de réforme de la gestion de l'aide extérieure décrite ci-dessous.

La réduction ou l'élimination de la pauvreté :

En dépit du fait qu'il n'apparaît pas clairement que la réduction de la pauvreté ou son élimination est l'objectif principal de la communication sur la politique de développement de la CE, cet engagement est accueilli avec enthousiasme. L'engagement en faveur de la pauvreté est toutefois affaibli par différentes clauses dérogatoires qui remettent en question l'engagement politique visant cet objectif. Dans sa déclaration, la Commission indique que les progrès dans l'engagement vis-à-vis de la pauvreté est limité par la définition des priorités politiques et les conséquences pour la distribution des ressources financières aux régions. Tout cela permet d'illustrer que des objectifs politiques incohérents ont été fixés et indique un engagement teinté d'ambivalence vis-à-vis de l'élimination de la pauvreté.

Une approche sectorielle de la distribution de l'aide :

L'importance accordée au soutien budgétaire et à la programmation sectorielle est bien accueillie, tout comme celle accordée au soutien du secteur social : santé, éducation et programmes concernant l'égalité des chances. Cependant, l'unité développement humain et social de la DG ne compte actuellement que 15 conseillers. Le Parlement européen, dans un mouvement attendu, appuie l'accroissement de l'enveloppe budgétaire dans le secteur social. Toutefois, il ne sera pas aisé de promouvoir une programmation axée sur la pauvreté sans disposer des capacités requises pour mener cette tâche à terme.

La stratégie :

Bien que la déclaration contienne de nombreuses propositions attendues, elle ne prévoit pas les stratégies nécessaires à la mise en pratique de ces propositions. Les ministres européens chargés du développement ont invité la Commission à élaborer un programme d'action visant à concrétiser la déclaration politique, mais le programme d'action n'est qu'un élément parmi d'autres d'une stratégie complète. Avant de pouvoir définir un programme d'action, il est nécessaire d'établir un cadre politique élargi définissant clairement ses objectifs et ses perspectives. Les rôles et les responsabilités doivent être définis; le programme d'action reprenant les objectifs et un calendrier peuvent ensuite être élaborés.

Proposition de réforme pour l'aide extérieure

Critique

À quoi doit servir la réforme ?

Une grande partie des changements proposés permettrait de créer un système plus efficace et moins bureaucratique pour dispenser l'aide. Cependant, compte tenu de l'absence d'une stratégie basée sur un cadre clair et cohérent de politique extérieure, les réformes risquent de ne pas parvenir à mettre en exergue l'aspect pauvreté du programme d'aide extérieure. La majorité des problèmes actuels résultent de la protection constante par les États membres de leurs intérêts propres. Bien que cette situation soit compréhensible, elle conduit à la quasi toute-puissance des intérêts internes et laisse peu de place à des politiques fondées sur d'autres types de motivations.

Pas de référence à la pauvreté :

La proposition de réforme ne fait aucune mention du terme "pauvreté" si ce n'est pour répéter qu'elle représente un défi mondial majeur. Elle précise cependant que "dans les relations extérieures, l'objectif politique clé est d'assurer une Europe stable et élargie ayant une voix plus forte dans le monde". Cette formulation révèle la confusion des objectifs politiques de l'UE et montre également à quel point la priorité à la sauvegarde d'une Europe "forteresse" se mesure au traitement des affaires mondiales.

Améliorer la cohérence entre les Commissaires responsables de la politique extérieure :

La réforme reconnaît qu'il est nécessaire de disposer de mécanismes permettant d'améliorer la cohérence de l'approche et de l'organisation entre les quatre Commissaires et les DG chargés de la politique extérieure. Elle propose de renforcer le rôle et la responsabilité des Commissaires aidés par un Groupe de Soutien Qualitatif interne pour vérifier la cohérence et logique politiques. Cependant, une approche du type "liste de contrôle" de la cohérence ne garantira pas que le développement ne sera pas oublié face aux priorités politiques décidées par les gouvernements de l'UE au titre de la PESC ou dès lors qu'il s'agit de maintenir la politique commerciale profondément protectionniste de l'UE.

Proposition de réforme de la gestion de l'aide extérieure de la CE

Résumé

Les objectifs de la réforme [xiv] sont d'accélérer la délivrance de l'aide, de rehausser les normes et d'augmenter l'impact du programme d'aide de la CE. L'accord d'ensemble sur la réforme vise également à améliorer la gestion et la responsabilité du programme dans son ensemble. L'accord sur les propositions comporte ainsi les ressources correspondant aux activités essentielles par un budget basé sur les activités (ABB) et une gestion basée sur les activités (ABM). Les décisions seront prises par le personnel responsable des activités pour éviter une bureaucratie laborieuse. Il y aura une réunification du cycle de projet et une interface entre le personnel impliqué dans l'organisation et la mise en œuvre sera créée. Il est proposé que 80 % des programmes d'aide externe de l'UE soient gérés par un bureau d'assistance externe de l'UE, mettant fin au système actuel où les projets sont identifiés par les directions de la Commission et mis en œuvre par le Service commun des relations extérieures (SCR). La proposition de réforme suggère de passer des bureaux d'assistance technique sous-contractants qui sont des entreprises privées onéreuses à des solutions plus décentralisées gérées par le Bureau d'assistance de l'UE. La réforme prévoit de décentraliser les décisions et l'administration aux délégations de l'UE afin de renforcer l'autorité et la flexibilité de l'opération. Les membres de la Commission dont le portefeuille couvre les relations extérieures auront un rôle plus important à jouer en ce qui concerne le contrôle de la cohérence politique et de l'adéquation entre politiques et normes. À cette fin, le groupe "RELEX" des membres de la Commission doit pouvoir s'appuyer sur un groupe de soutien qualitatif interne.

Maintien d'une structure hybride illogique :

La structure hybride qui répartit le travail entre les services géographiques et thématiques sera maintenue. Cela signifie, par exemple, que le Commissaire Nielson est théoriquement responsable des efforts de développement en Amérique centrale, tandis que les relations de la CE avec l'Amérique centrale resteront sous la responsabilité du Commissaire Patten. Les fonctionnaires responsables de la politique commerciale de la CE avec les pays en développement resteront également à la DG Commerce, plutôt que d'être transférés à la DG Développement. Une telle structure diminue la compétence globale et l'influence de la DG Développement dans les matières qui affectent le développement. Le plan de réforme transférera en fait d'autres fonctions de la DG Développement. L'Unité Développement humain et social, par exemple, sera réduite de moitié de son effectif actuel de conseillers, étant donné que le personnel est détaché pour être transféré au nouveau Bureau d'assistance de l'UE. La DG Développement est à ce point affaiblie en ce qui concerne ses compétences que certains prédisent qu'elle aura disparu avant la fin du mandat de la Commission actuelle. Ceci mènerait inévitablement à la suppression d'un poste de Commissaire chargé du développement dont les responsabilités étaient indépendantes des lignes d'action politiques et commerciales. Si ce scénario se confirme, il n'y aurait pas de compétence institutionnelle distincte au sein de la Commission pour élaborer des politiques de développement ou des stratégies pour un programme orienté sur le développement. Qu'adviendrait-il du développement? Il ne serait pas opportun que les tâches attribuées à la DG Développement soient transférées au Bureau d'assistance de l'UE car il s'agit d'un service technique. Le transfert de la politique de développement à la DG Relations extérieures entraînerait inévitablement la coopération au développement à devenir un instrument de priorités politiques extérieures. Sans la DG Développement, l'absence d'intérêt spécifique pour les politiques de développement qui en résulterait serait aggravé par la disparition quasi certaine de la Commission Développement du Parlement européen et du Conseil de Développement en tant qu'entités séparées.

Profil du personnel :

Les propositions de réforme ne font pas référence au type de personnel requis, bien que ceci constitue un aspect crucial de la réussite des réformes proposées. Les projets de réforme de décentralisation des décisions et de l'administration aux délégations de l'UE renforceront l'autorité et la flexibilité de l'opération, mais seront bénéfiques uniquement si la compétence des délégations est renforcée par un personnel adéquat. Dans le cas contraire, une simple réorganisation ne permettra pas de résoudre les problèmes existants. Le personnel des délégations ne devrait pas comporter davantage de bureaucrates, mais des personnes possédant des compétences adéquates pour la mise en œuvre de la politique de développement de l'UE.

Approche basée sur les projets pour l'apport de l'aide :

Les propositions de réforme montrent une intention sérieuse de créer une interface entre le personnel impliqué dans l'organisation et la mise en œuvre. 80 % des programmes d'aide extérieure de la CE seront gérés par le Bureau d'assistance de l'UE, mettant fin au système actuel par lequel les projets étaient identifiés par les directions de la Commission mais mis en œuvre par le Service aux Relations extérieures (SCR). Le nouveau Bureau d'assistance de l'UE peut élaborer une approche plus efficace pour mettre en œuvre l'aide de la CE. Cependant, sa capacité à le faire ne dépend pas seulement de la capacité et de la compétence interne du bureau, mais de la clarté des objectifs et de l'intention de cette aide. La supervision politique devrait rester à Bruxelles pour assurer une cohérence avec la politique commune de développement. La proposition de réintégrer le cycle du projet devrait favoriser la création de projets et de programmes d'aide davantage efficaces. Contrairement à la Communication sur la politique de développement toutefois, les propositions de réforme insistent trop lourdement sur une approche basée sur les projets, dont les limites sont à présent largement reconnues. Des projets, on est passé aux programmes et à davantage d'intérêt pour le dialogue politique, les programmes de placement sectoriels et les partenariats stratégiques entre donateurs, pays bénéficiaires et société civile. Ces programmes imposent entre autres des revendications irréalistes en termes de capacité locale et de coordination avec le donateur, mais les projets individuels même s'ils sont de qualité produisent des bénéfices limités dans un environnement politique sectoriel défavorable.

Relations avec les ONG et les organisations de la société civile :

Par ces réformes, la gestion du financement des activités des ONG et de la société civile dépendra du Bureau d'assistance de l'UE. La gestion des relations avec les ONG par le Bureau d'aide de l'UE instrumentalise le rôle de celles-ci, ignore le rôle des ONG et de la société civile en tant que partenaires égaux et indépendants dans le développement et leur refuse le rôle qu'ils ont à jouer dans le dialogue politique.

Faire de l'UE une force de changement mondial

L'Union européenne possède un potentiel considérable lui permettant de devenir une force significative de changement positif au plan mondial. Ce potentiel reste toutefois à développer et les initiatives entreprises dans le but de réorganiser le rôle de l'UE dans le domaine du développement et de l'élimination de la pauvreté ne permettront pas d'atteindre leurs objectifs. Le programme en quatre points proposé par Eurostep concerne les réformes politiques et institutionnelles que l'UE devrait s'efforcer de mettre en œuvre afin de réaliser son potentiel en tant qu'acteur mondial de premier plan dans les défis posés par le 21e siècle.

I. Une approche claire et transparente de la politique extérieure et de la pratique

Les objectifs politiques des lignes d'action extérieures de l'UE doivent être clarifiés. Le rôle des différentes politiques extérieures et des programmes doit être défini et les liens existant entre les différentes politiques extérieures doivent être établis. L'UE devrait mettre au point :

q Une vision commune en matière de politique extérieure

L'UE devrait adopter une déclaration claire et complète de ses perspectives d'avenir sous forme d'un accord inter institutionnel entre le Conseil, la Commission et le Parlement européens et qui établirait les objectifs de l'UE concernant les relations extérieures pour le 21e siècle. La déclaration devrait comporter un raisonnement spécifique et les objectifs de ses politiques dans les domaines du développement, de l'économie, du commerce, de l'investissement et de la politique étrangère. La justification et l'orientation des activités extérieures, de même que les politiques spécifiques sur lesquelles elles se basent devraient être formulées de manière explicite. L'élimination de la pauvreté doit être l'objectif ultime de cette déclaration qui devrait être présentée lors de la présidence suédoise. Dans un premier temps cependant, les chefs d'États de l'UE pourraient, sous la présidence française, sanctionner une déclaration de principe volontaire sur le développement qui soulignerait la primauté des objectifs de développement de l'UE dans le cadre des accords de coopération et des activités avec les pays en développement. Cette déclaration devrait comporter un engagement ferme en faveur de l'élimination de la pauvreté comme principal objectif de cette coopération.

q Un cadre exhaustif pour la politique extérieure de l'UE

Un cadre exhaustif pour la politique extérieure de l'UE, mettant sur un pied d'égalité la politique de développement avec la politique commerciale et étrangère, devrait également être adopté lors de la présidence suédoise.

Ce cadre politique devrait :

a. définir les objectifs principaux des lignes d'action dans le domaine de la politique extérieure de l'UE; lesquelles doivent faire respecter la législation des Droits de l'homme et du droit humanitaire à travers le monde, tout en renforçant le rôle des Nations Unies en tant qu'organe suprême pour contribuer à éviter les conflits et renforcer le respect pour les droits élémentaires dans le monde.

b. promouvoir une politique commune et une politique commerciale internationale - et des mesures liées au commerce - favorisant la réduction de la pauvreté.

c. soutenir les initiatives de développement multilatérales pour les entreprises qui serviront de condition préalable à la libéralisation ultérieure.

d. faire en sorte que les gouvernements de l'UE procèdent à une annulation totale de la dette pour les pays pour lesquels cela n'a pas encore été fait.

e. promouvoir la séparation des Cadres Stratégiques de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) du Point de Decision des PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) afin d'encourager une participation totale et constructive de la société civile dans l'élaboration des politiques.

q Une stratégie sur la contribution de l'UE à la réalisation des objectifs internationaux

Une stratégie précise devrait être adoptée lors de la présidence suédoise à propos de la contribution spécifique que l'UE apportera à la réalisation des objectifs internationaux de développement, sur base des engagements pris lors des différentes conférences des Nations Unies. Il faut identifier les rôles et responsabilités des gouvernements de l'UE, de la Commission et du Parlement et dresser un plan d'action comportant les objectifs et le programme. L'objectif et la justification des dépenses en matière d'aide devraient essentiellement reposer sur la pauvreté et le besoin. L'UE devrait :

a. convenir d'un plan de dépenses national et multilatéral afin d'atteindre un niveau d'aide de 0,7 % du PNB d'ici 2006.

b. tenter d'obtenir que 70 % de l'aide au développement officielle de l'UE soient consacrés à la pauvreté d'ici 2006.

c. augmenter la proportion de l'aide de la CE en faveur de l'enseignement de base et des soins de santé primaires.

d. accepter de répondre aux crises humanitaires sur base de la nécessité et non de l'intérêt stratégique ou de la couverture médiatique.

II. Une approche coordonnée de l'UE

La force de l'UE se situe dans la somme de ses parties, mais uniquement si celles-ci collaborent. L'UE est en outre le principal acteur mondial tant économique que politique. Ce pouvoir ne fournit pas seulement des perspectives mais confère également une responsabilité à exercer au profit de l'humanité tout entière. À cette fin, l'UE devrait s'efforcer d'utiliser ses forces combinées pour :

q La prise de décision dans les institutions internationales

L'UE devrait évoluer vers une seule approche forte et catégorique de développement au niveau décisionnel. Les gouvernements de l'UE devraient coordonner leurs actions et transmettre un message commun afin de promouvoir les politiques de lutte contre la pauvreté auprès du FMI, de la Banque mondiale et des Nations Unies et de contrebalancer la politique américaine dominante dans les institutions mondiales. L'UE devrait profiter de son pouvoir pour parler d'une seule voix à l'OMC afin de promouvoir un commerce international et une politique non commerciale en faveur de la réduction de la pauvreté.

q Coordination à l'échelon des programmes communautaires

L'UE devrait mettre au point une stratégie précise concernant sa coopération avec les pays en développement tant au niveau politique qu'au niveau des programmes d'aide envers ces pays. Elle devrait partir d'une définition d'un accord de coopération entre l'UE et chaque pays respectivement. Partant, les gouvernements de l'UE et la CE devraient concentrer leurs activités respectives d'aide sur leurs avantages comparatifs spécifiques dans un domaine donné ou dans les pays bénéficiaires. Ceci aurait beaucoup plus d'impact que la somme de ses parties et serait beaucoup plus efficace pour les gouvernements bénéficiaires.

III. Créer de l'espace pour le développement

Afin d'éviter la toute-puissance des intérêts personnels lors de la prise de décision de l'UE concernant le développement international, il faut conserver et renforcer au sein de la Commission et des autres institutions les compétences permettant l'application efficace des stratégies en vue des objectifs de la coopération au développement de l'UE. En outre, les déclarations sur la nécessité des politiques de développement et leur égale importance avec d'autres objectifs externes doivent être soutenues par des structures politiques, administratives et de gestion adéquates à l'intérieur des institutions de l'UE. Par conséquent, il faut :

q Privilégier la cohérence politique

Il faut élaborer sous la présidence française ou au plus tard sous la présidence suédoise une stratégie précise et réalisable afin de promouvoir la cohérence politique au sein de la Commission, laquelle doit renforcer l'engagement juridique en faveur de la cohérence politique dans le Traité d'Amsterdam. À cette fin, il faut créer un système d'évaluation permettant de juger si une priorité politique ou commerciale doit prévaloir sur des aspects de développement dans un conflit d'intérêt reconnu. Ces deux initiatives devraient être accompagnées d'une procédure formelle et rigoureuse à la Commission, qui nécessiterait que des études d'impact de cohérence soient effectuées dans la formulation de nouvelles politiques et pratiques, de même que la production d'un rapport public annuel. À cette fin, il faudrait des compétences spécifiques au sein de la DG Développement chargée de contrôler la cohérence politique.

q Une seule Direction pour le développement

La DG Développement devrait être renforcée et être principalement responsable des relations de l'UE avec tous les pays en développement. Cette DG devrait être chargée de la formulation et de la mise en œuvre de la politique de développement, ainsi que de l'aspect du commerce et de la politique étrangère. La DG Développement devrait pouvoir exprimer son avis à égalité avec les autres DG quand les DG Commerce, DG Relations extérieures et DG Développement formulent et mettent en œuvre une ligne d'action. Les gouvernements de l'UE et le Parlement européen devraient accorder à la Commission le personnel nécessaire à Bruxelles et dans les délégations pour assurer efficacement le programme de politique d'aide extérieure de l'UE. Les qualifications du personnel requis doivent être évaluées par l'approche de la Budgétisation Basée sur l'Activité proposée par la Commission et s'appuyer sur une stratégie d'ensemble telle que décrite ci-dessus. Il faut recruter des personnes possédant les compétences nécessaires pour assurer un programme axé sur la pauvreté. Il faudrait également que davantage de membres du personnel de la CE soient compétents et qualifiés dans le domaine du développement participatif, des approches de développement dans le domaine de l'égalité des chances, de la santé et de l'éducation et des sciences sociales. Les délégations devraient être en mesure de coordonner leurs travaux de manière efficace avec les gouvernements nationaux, la société civile et les autres donateurs. L'UE devrait également consacrer plus d'énergie à tirer profit des expériences de chacun dans le domaine du développement et diffuser les meilleures pratiques.

IV. Promouvoir l'autodétermination nationale

La communication en matière de politique de développement de la Commission place l'autodétermination nationale et le partenariat entre l'UE et les pays en développement au cœur de son approche du développement. L'UE doit trouver un moyen de promouvoir davantage ces concepts de manière à ce qu'ils ne couvrent pas seulement le programme d'aide de l'UE dans ces pays mais également le rôle d'ensemble qu'ils jouent au sein de la communauté internationale et de ses institutions.

q Projets nationaux concernant la pauvreté

L'impact de l'aide augmente lorsque les plans nationaux de réduction de la pauvreté sont définis par les gouvernements nationaux et la société qu'ils représentent. L'UE a longtemps soutenu la responsabilité des gouvernements concernant l'organisation nationale. L'UE devrait apporter une aide importante aux gouvernements dans l'élaboration de leurs stratégies pour la réduction de la pauvreté et leurs plans de développement national afin de renforcer l'autodétermination nationale. L'UE devrait s'assurer que le FMI et la Banque mondiale procèdent à une analyse ex-ante des réformes proposées, quant à leur impact positif ou négatif sur les personnes pauvres. L'UE devrait adopter une approche sectorielle par le soutien de budgets nationaux sectoriels dans les pays bénéficiaires, ce qui permettrait aux bénéficiaires de l'aide de développer des stratégies par larges secteurs avec une aide mieux coordonnée. La stratégie devrait identifier les moyens par lesquels les donateurs de l'UE pourraient se coordonner avec les gouvernements nationaux bénéficiaires, la Banque mondiale, le FMI, les organisations des NU et les autres donateurs, de même qu'avec le secteur privé et les organisations de la société civile, y compris les ONG.

q Amplifier la "voix" des pays en développement dans les institutions mondiales

L'UE devrait s'employer en partenariat avec les pays en développement à réformer les institutions mondiales et les politiques internationales qui freinent les efforts en faveur d'un développement durable et de la réduction de la pauvreté. À cette fin, l'UE devrait insister sur une démocratisation des institutions multilatérales et sur davantage de transparence et de responsabilité. Actuellement, l'Afrique subsaharienne représente seulement 2 % des voix au Conseil du FMI. Le Conseil de Sécurité des Nations Unies est particulièrement peu démocratique. L'UE devrait insister sur une réforme du Conseil qui renforcerait la participation de l'Afrique, de l'Amérique latine et de l'Asie. L'UE devrait apporter une aide financière et technique substantielle pour garantir que les pays en développement puissent participer plus équitablement aux activités journalières de l'OMC, dans des institutions de normalisation et aux futures négociations sur le commerce multilatéral.

q Créer un environnement favorable pour la société civile

L'UE devrait mettre au point des stratégies pour promouvoir des sociétés civiles vives et fortes dans les pays bénéficiaires. Elle devrait chercher à collaborer avec les secteurs de la société civile, y compris les ONG et le secteur privé, dans tous les domaines de la coopération extérieure pour concrétiser les objectifs de développement. Les organisations de la société civile qui jouent un rôle important dans le processus de développement devraient être considérées comme des partenaires essentiels et indépendants de l'UE. L'UE devrait encourager un dialogue politique plus large avec la société civile et une plus grande collaboration aux programmes.

Notes

[i] Eurostat, in ‘The European Community’s Development Policy’, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, 26^th April.2000.

[ii] p.p 13-16 ‘Loaded Against the Poor: World Trade Organisation’, Oxfam GB Position Paper, November 1999.

[iii] ‘La guerre de la pêche, vers des accords plus équitables’, Eurostep, May 1996.

[iv] p.p. 11-13 Loaded Against the Poor: World Trade Organisation’, Oxfam GB Position Paper, November 1999.

[v] The New ACP-EU Agreement: An assessment and recommendations for implementation, Eurostep, May 2000.

[vi] ‘A Global Foreign Policy for Europe’, Eurostep, May 1996.

[vii] Inquiry on the Future of the EC Development Budget, Memorandum submitted by the Department for International Development to the Select Committee on International Development, October 1998.

[viii] Inquiry on the Future of the EC Development Budget, Memorandum submitted by the Department for International Development to the Select Committee on International Development, October 1998.

[ix] ‘An end to forgotten emergencies?’ Oxfam GB, March 2000.

[x] Stephen Castle, The Independent, 29^th July 2000.

[xi] EC Chapter, Reality of Aid 2000

[xii] See ‘A Profile of European Aid: Natural Forest Management and Conservation Project, Uganda, Oxfam GB, April 1996, and A Profile of European Aid II, Northern Corridor Transport, Kenya, Oxfam GB/Kituo Cha Sheria, September 1996.

[xiii] The European Community’s Development Policy, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, 26^th April 2000.

[xiv] Communication to the Commission on the Reform of the Management of External Assistance, 16^th May 2000.

Described in ‘Assessing Trends in EC Development Policy: An Independent Review of the European Commission’s External Aid Reform Process’ for the Department of International Development, May 2000

Further References:

· The Effectiveness of EC Development Assistance: Memorandum to Inquiry, BOND (UK Platform EC NGO Network), June 2000.

· The Effectiveness of EC Development Assistance: Memorandum to the House of Commons Select Committee for International Development, Simon Stocker, Director Eurostep, June 2000.

· The Effectiveness of EC Development Assistance: Submission to the International Development Select Committee, Glenys Kinnock MEP, June 2000.

· Globalisation: Submission to the Government’s White Paper on Globalisation, Oxfam GB, May 2000.

· EU Global Player: The North-South Policy of the European Union, Mirjam van Reisen, International Books / Eurostep 1999.

Eurostep est une coordination européenne d'ONGD qui a pour objectif d'obtenir que les politiques et les pratiques de l'Union européenne et des gouvernements nationaux européens contribuent au développement durable centré sur les peuples. Eurostep a produit ce document dans le cadre du processus de révision de l'aide au développement de la Communauté européenne et de l'intégration de la cohérence dans les politiques de l'UE. Les perspectives exposées dans ce document sont basées sur les expériences acquises dans le domaine du développement par les organisations membres d'Eurostep à travers leur engagement dans des programmes de développement en Afrique, Asie et Amérique latine. Ce document s'ajoute à d'autres positions et propositions mises en avant dans des dossiers précédents publiés par Eurostep. Ce document a été élaboré par Oxfam GB.

Les membres d' Eurostep sont :

ActionAid, GB ; ActionAid Irlande ; CONCERN Worldwide, Irlande ; Deutsche Welthungerhilfe, Allemagne ; Forum Syd, Suède ; Frères des hommes, France; Helinas, Grèce ; Hivos, Pays-Bas ; Ibis, Danemark ; Intermón, Espagne ; Kepa, Finlande ; Mani Tese, Italie ; Mellemfolkeligt Samvirke, Danemark ; Movimondo, Italie ; 11.11.11, Belgique ; Norwegian People's Aid, Norvège ; Novib, Pays-Bas ; Oikos, Portugal; Oxfam GB; Swiss Coalition of Development Organisations, Suisse ; Terre des hommes, France; terre des hommes, Allemagne.

The European Union - A Potential Global Force for Change (September 2000)

La Unión Europea - Una fuerza en potencia para los cambios internacionales (septiembre 2000)

Updated on 6 December 2000
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