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Introduction
Le Livre Vert de la Commission
sur les relations entre l 'Union Européenne et les pays
ACP à l'aube du 21e siècle devrait
être accueilli à bras ouverts car il constitue une
première étape de réflexion sur l'avenir
des relations de l'Union européenne avec les pays en voie
de développement. Cet ouvrage devrait donner lieu à
des consultations et débats plus approfondis qui impliqueraient
un large éventail d`acteurs concernés par la coopération
au développement, en ce compris la société
civile en Europe et dans les pays ACP. La qualité de ces
consultations et la détermination de la Commission et des
Etats membres de l'UE à réagir face aux points de
vue exprimés souligneront de plusieurs manières
l'importancc du Livre Vert à obtenir la confíance
de l'opinion publique dans les pays ACP comme de l'UE
pour les propositions finales de l'UE qui seront présentées
aux pays ACP en 1998.
Le but énoncé par la Commission est de revitaliser les relations ACPUE. dans un contexte de changement des conditions politiques et économiques visàvis du développement. et de changement d'attitudes en Europe. Le Livre Vert fait observer que les relations entre l'UE et les pays ACP vont cntrer dans une phase de renouveau qui devra tenir compte de la nouvelle réalité dans son ensemble et que l`introduction de ces innovations aura pour but d'augmenter l'efficacité du programme de coopération. La structure suivante peut être tracée:
Ce document présente les commentaires initiaux d'Eurostep sur le Livre Vert. Le document de discussion d'Eurostep, Partenariat 2000 l'Approche d'Eurostep, sert de base à ces commentaires.
Remarques générales
Le Livre Vert contient une analyse détaillée du contexte dans lequel la politique de coopération de l'UE avec les pays ACP se déroule actuellement, ainsi que les prédictions pour l'avenir. Il présente également une liste d'idées et d'options possibles pour son incorporation dans tout accord futur. Beaucoup se basent sur les instruments, les résolutions et les arrangements existants, mais donnent peu de détails sur la manière dont ceuxci pourraient être mis en place.Il s'agit d'une faiblesse du Livre Vert car il est difficile de juger de certaines des options proposées sans connaître davantage la façon dont elles pourraient voir le jour dans la pratique.
Bien que diverses options soient formulées au sujet de domaines clés dans le cadre des relations futures entre l`UE et les pays ACP, les principes sousjacents du futur accord de coopération révèlent des choix préférentiels implicites. Ceuxci favorisent une approche régionalisée en lieu et place d'une Convention globale; un régime commercial de différenciation comprenant pour beaucoup de pays l'obligation réciproque d'aligner la coopération commerciale sur les règles de l'OMC; la rationalisation du programme d'aide, passant d'une aideprojets à un appui budgétaire, avec des conditions plus strictes basées sur la performance à long terme dans les secteurs macroéconomique, social et monétaire; et enfin une arrivée accrue de nouveaux acteurs dans le domaine de la coopération et en particulier le secteur privé et les ONG.
Alors que ces éléments semblent constituer les préférences implicites de la Commission, le principal problème du Livre Vert est le manque de clarification de ses objectifs. Quels sont les objectifs à atteindre par la Commission ? Quels sont les buts d'une nouvelle politique de coopération au développement capables de fournir des repères auxquels la valeur des options avancées peut être mesurée ?
Ce ne sont pas seulement les circonstances externes qui amènent la Commission à lancer un débat en profondeur sur le futur de Lomé. L'examen du CAD soulignait le manque cuisant de capacité administrative de la Commission. Dans l'analyse du budget 1995, Ia Commission du Développement et de la Coopération (janvier 1997) a attiré l'attention sur un grand nombre de lacunes de la Commission quant à sa manière d élaborer le programme de coopération au développemcnt. La Commission de Développement se base sur l'analyse fournie par la Cour des Comptes (1996).
Il est évident que la Commission européenne seule ne pourra pas résoudre ce manque de capacité. Le Programme européen doit être soutenu par les Etats membres. Pour y arriver, il a besoin du soutien des citoyens. Afin d'augmenter ce soutien, le programme se doit d'etre efficace.
Dans les mois à venir, nous attendons de nombreuses propositions des Etats membres, dont certaines auront pour but de restreindre radicalement le rôle de la Communauté dans les programmes de coopération de l'UE. D'après ces propositions, la Commission devrait se limiter à quelques aspects de la coopération pour lesquels elle a pu démontrer ses compétences. Le reste devrait faire partie de programmes propres aux Etats membres. Le danger de tels arguments résidera dans le fait qu`ils s'inspireront largement des intérêts acquis des Etats membres dans leur individualité et pas nécessairement d'une vision pour le futur programme de coopération de l'UE dans son ensemble. Ce qu'il faut démontrer à présent c'est que de nouvelles propositions ont de meilleures chances d'aboutir, et quelles en sont les raisons. A cet effet, les échecs et les succès des précédentes conventions de Lomé conviennent d`être analysées.
Intégration des instruments
Une critique du Livre Vert est la présence de trop nombreux instruments, ayant chacun leurs objectifs bien distincts ceuxci n'étant pas tous compatibles. C`est certainement très vrai. La diversité des instruments est difficilement gérable tant pour la Commission que pour les pays ACP. Il existe une analyse raisonnée bien définie quant à l`établissement d'un accord de coopération simplifié doté d'objectifs clairs. Le Livre Vert n'y arrive pas, étant donné qu'il propose une kyrielle d'options sans structure tangible expliquant l'interaction des différents aspects du développement, en ce compris les volets macroéconomique, commercial et social. Une série d`objectifs clairs et explicites devrait pouvoir guider les différents aspects de la coopération afin d'assurer leur cohérence. Une simplification des mécanismes d'aide est nécessaire, qui donnerait une responsabilité accrue aux gouvernements des pays bénéficiaires, le tout accompagné de conditions transparentes auxquelles les aides accordées seraient soumises.
L'aide et son impact investir dans le développement social
Bien que signataire de la Déclaration et du Programme d'Action du Sommet Mondial pour le Développement Social visant l'éradication de la pauvreté, la Commission continue de parler de réduction de la pauvreté dans le Livre Vert. Bien que la Campagne Contre la Pauvreté soit considérée comme l'un des principaux objectifs du programme de coopération au développement de l'UE, il n'existe pas dans le Livre Vert d'analyse concrète sur la manière dont la pauvreté pourrait être réduite (sans parler d'être éradiquée), sauf comme étant un résultat de la croissance économique et de l'intégration de pays en voie de développement dans l'économie mondiale. C'est quelque peu surprenant quand on sait que la résolution sur le Développement Humain et Social (adoptée par le Conseil en décembre 1996) donne des indications très claires quant à la manière de remédier à la pauvreté à travers une approche mettant le capital humain à l'avantplan. Une telle approche aurait pu servir de base aux propositions présentées dans le Livre Vert. En outre, les objectifs développes dans le document du CAD. Le Rôle de la Coopération pour le Développement à l'Aube du XXIème Siècle, auraient pu être intégrés au Livre Vert.
La plupart des objectifs du Livre Vert sur les mesures visant à mettre en place le soutien à la politique sociale identifient les directives développées à travers les différentes résolutions adoptées par le Conseil comme faisant partie des perspectives Horizon 2000. Il est proposé que ces politiques soient mises en place par le biais d`un appui budgétaire l'aideprojets ayant été abandonnée.
Les mécanismes visant à assurer que cet appui budgétaire soit utilisé pour l`éradication de la pauvreté ne sont pas expliqués. Tandis que la Conmunauté a déjà une certaine expérience des fonds de contrepartie et du soutien à l'ajustement structurel, on ne peut en déduire automatiquement que l'appui budgétaire est utilisé à des stratégies visant à éliminer la pauvreté. La Cour des Comptes européenne note à cet égard que: ... bien que les réserves (..) la Convention de Lomé insiste particulièrement sur l'attention à accorder aux couches sociales les plus vulnérables, (..) il est clair que dans certains pays il y a eu un mouvement en faveur de mesures visant à restaurer l'équilibre financier du secteur public. De la sorte les ressources des FED n`ont pas été accordées en entier aux éléments les plus défavorisés de la société.
Eurostep a longtemps défendu le point de vue selon lequel 50 % des aides allouées devaient être utilisées pour les secteurs sociaux, et plus particulièrement là où les Programmes d'Ajustement Structurel ont largement sousestimé les besoins sanitaires et scolaires élémentaires. Pour poursuivre la Cour a fait observer qu`en général l'appui budgétaire de l'UE aux secteurs sociaux des pays qu'ils ont analysé était insuffisante. Ils ont émis la recommendation selon laquelle un taux supérieur à 50% devait être considéré comme un minimum pour s'assurer qu`un montant adéquat des fonds globaux soit utilisé dans le secteur social. En particulier, les soins sanitaires de base et l'éducation primaire ont été identifiés par la Cour des Comptes comme étant des secteurs pour lesquels des aides budgétaires plus importantes devaient immédiatement être libérées. Dans ce contexte une allocation de 20% du budget aux services sociaux de base accordée par l'Etat bénéficiaire devrait devenir un élément parmi les critères de la Communauté à l'octroi d'aide budgétaire.
La Cour a également fait remarquer le besoin de s'assurer que les effets d`un appui budgétaire ne soient pas sousestimés par les programmes d`ajustement structurel. Cela nécessiterait une coordination étroite entre les institutions financières internationales et les Etats membres, un domaine à peine appréhendé par le Livre Vert.
Une autre faiblesse du Livre Vert est l'absence de toute discussion des conditions auxquelles l'appui budgétaire serait octroyé. Bon nombre d`éléments sont identifiés de manière claire et sont d'ailleurs inscrits dans la Convention Lomé IV. Ceuxci incluent une bonne gestion des affaires publiques, le maintien des droits de l'homme et l'établissement de la démocratie. Un petit nombre de conditions de base réalistes et objectives qui puissent être appliquées de manière stricte est nécessaire. Cela devrait passer également par une gestion financière saine de toutes les ressources des pays bénéficiaires.
Enfin l'appui budgétaire peut uniquement être justifié s'il est à même de prouver qu'il contribue l'éradication de la pauvreté.Il serait dès lors bon de considérer attentivement la question de savoir comment les peuples vivant dans la pauvreté bénéficient de cet appui.
Il existe des avantages évidents à l'appui budgétaire. En premier lieu, il donne au pays bénéficiaire l`occasion d'accroître sa responsabilité dans la gestion du programme. En second lieu, il permet d'identifier une série définie d'objectifs qui peuvent être évalués dans le temps. Cependant, l'appui budgétaire doit s'adresser de manière specifique à des secteurs particuliers de dépenses. En outre, l`apport d`appui budgétaire doit être contractuel afin de s'assurer que les objectifs du budget global soient acceptés et susceptibles d'être réalisés. Cela ne peút être réalisé que par le biais d`un dialogue adéquat de la politique à suivre entre l'UE et les pays bénéficiaires. Cela doit inévitablement se faire, également d'un commun accord avec le reste de la communauté des donateurs et demande une coordination accrue de ceuxci. Enfin, il doit également exister une capacité à mesurer les réalisations par rapport aux objectifs fixés, et le diagnostic du programme par rapport à un ensemble de critères prédéterminés exige une capacité au sein de la Commission dont celleci ne dispose pas.
Il faut s'attendre à ce que certains pays ACP ne répondent pas aux critères émis par la Communauté pour bénéficier de l'appui budgétaire.
Aide d'urgence
L`UE est le plus grand donateur mondial en matiere d'aide d'urgence. Malgré cela le Livre Vert accorde peu d'attention au rôle d`assistance humanitaire et à ses relations avec le processus de développement. C`est particulièrement important car de nombreux pays qui n'arrivent pas à se qualifier pour l'appui budgétaire seront bénéficiaires de fonds humanitaires. Les politiques et stratégies visant à transformer les situations de conflits et autres désastres en climat de paix et de sécurité devraient faire partie integrante de la coopération de l'UE avec les pays ACP.
Prévention et résolution des conflits
Etant donné l'importance accordée par
la Commission à la résolution des conflits et au
développement, ainsi que les coûts supportés
par l'Union européenne à la suite de faits de guerre
et de conflits violents, nous aurions pu nous attendre à
ce que cet aspect soit largement développé dans
les propositions avancées dans le Livre
Vert. Tandis que ce dernier
concède que la prévention des conflits devrait figurer
parrni les principaux objectifs de coopération, et que
la paix et la sécurité constituent des conditions
indispensables de développement, il est surprenant
de constater le peu d'attention accordée à la
prévention et à la résolution
des conflits. Le Livre Vert aurait pu s'appuyer sur
la Communication de la Commission datant de l'année dernière
et relative aux conflits en Afrique.
L'analyse du Livre Vert suggère que la paix et la stabilité sont liées à la croissance économique et à la gestion correcte de l'Etat, mais souligne en même temps le risque perçu dans la plupart des pays ACP ce qui empêche les investissements, réduisant dès lors les possibilités de croissance économique. La question est de savoir comment rompre ce cercle.
Les mesures de coopération au développement de la Communauté doivent veiller à prévenir les conflits. En cas d'inégalité flagrante des richesses et des conflits relatifs aux ressources, I'aide en ellemême peut aggraver un conflit ou réduire la tension entre groupes rivaux. Dans ces circonstances, Ies politiques de coopération doivent subordonner l'allocation d'aide au respect des droits de l'homme et du droit humanitaire. La coopération en matière d'aide et de commerce devrait apporter des éléments offrant aux populations de meilleures conditions économiques et sociales dans la paix qu'en état de guerre. L'aide devrait renforcer les organisations communautaires et d'autres formes de société civile, en particulier sous des formes qui dépassent les diversités ethniques, religieuses et autres. Des réserves doivent également être prévues afin de soutenir les femmes traitant la violence domestique, qui peut augmenter en période postconflictuelle.
Cohérence
La cohérence des politiques de l'UE constitue un principe adopté par le Traité de Maastricht. La Commission fait remarquer que les diverses branches traitant des relations extérieures, y compris la coopération au développement, doivent être reprises dans un ensemble concret unique au sein duquel la coopération jouirait d'une autonomic suffisante pour poursuivre ses propres objectifs. Si le but est de favoriser le caractère cohérent et la continuité, il est dès lors important de s`assurer que tous les aspects de la politique extérieure soutiennent les objectifs de coopération au développement.Il est également important de s'assurer que les autres mesures de l'UE ayant un impact sur les pays en voie de développement ne sousestiment pas ces objectifs. Une politique visant à assurer cette optique, ainsi que Ies moyens de la mettre en oeuvre, doit voir le jour.Il s'agit d'un problème qui doit s'inscrire dans le contexte des futurs accords de coopération de l'UE et ne peut dès lors pas être négligée.
Participation
La bonne gestion des affaires publiques et la promotion de la démocratie constituent des éléments centraux pour le programme de cooperation de la Communauté. Le Livre Vert identifie le besoin d'une participation plus active des représentants de la société civile, tant au niveau du dialogue sur les politiques dc coopération qu'au niveau de la mise en route des opérations. L'intensification des débats entre le gouvernement et la société civile appuie le processus de democratie d'un pays et renforce en même temps le mandat de ce gouvernement dans la mise en application de ses politiques. Cependant, Ies mécanismes visant à assurer une participation effective n'ont pas encore été identifiés et, sur base d'expériences passées, des changements significatifs seront nécessaires dans la pratique actuelle pour que cela devienne réalité. Le Livre Vert insiste de manière trop pesante sur le rôle à tenir par les institutions publiques et pas assez sur celui de la societé civile. Bon nombre de projets échouent du fait que les bénéficiaires ou utilisateurs potentiels susceptibles de bénéficier de ces interventions ne jouent bien souvent pas un rôle actif dans l'identification et l'analyse de cellesci. Leur implication n`est pas activement sollicitée. Le besoin de comprendre et de renforcer les capacités au niveau local est énorme. La Commission devrait établir un mécanisme visant à permettre la participation complète des représentants de la société civile, tant au niveau des pays de l'UE que des pays ACP, lorsqu'il s'agit d'entreprendre une révision fondamentale de la conception et de l'utilisation des instruments et des outils de la Communauté. De plus, il faudrait instituer une politique de divulgation de l'information dotée d'un mécanisme permettant aux personnel d'obtenir des informations sur les programmes et les projets que l'UE soutient, ainsi qu'une procédure de revendications permettant aux personnes et aux communautés qui ont été affectées par la mise en place d'un programme de la Communauté de demander réparation.
Egalité entre les sexes: approche existante
Le Livre Vert s'attarde peu sur le problème de l'égalité entre les sexes. Malgré les engagements de l'UE aux conférences des Nations Unies, plus particulièrement à Pékin, et en dépit de l'adoption d`une résolution du Conseil en décembre 1993 sur l'égalité entre les sexes et le développement, I'évaluation des objectifs réalisés et les principales tendances politiques, économiques et sociales sous la Convention de Lomé n`analysent pas de manière distincte l'impact sur les hommes et les femmes. 70% des personnes vivant dans la pauvreté sont des femmes et les éléments que cela implique doivent être reconnus. Les conséquences devraient mener à inclure de manière implicite dans les propositions futures, des mesures et des stratégies visant à promouvoir l`égalité entre les sexes. La résolution du Conseil engage la Communauté à soutenir l'arrivée des femmes sur la scène économique et à exercer le contrôle sur leurs propres ressources économiques. Le programme de la Communauté visait également à octroyer l'égalité aussi bien dans les opportunités de développement que dans le contrôle des possibilités de développement social.
Commerce et investissements
Le Livre Vert définit une série d'options pour un régime de commerce entre l'UE et les pays ACP dans un accord futur.Il indique que le commerce tel que décrit dans la Convention de Lomé est incompatible avec les règles de commerce intemational étant donné que ces règles sont nonréciproques et opèrent une discrimination entre les pays en voie de développement ayant le même niveau de revenue. Ces règles contiennent cependant une réserve pour l'abandon des accords nonconformes abandon de l`article XXV.4 pour accords commerciaux avec clause de nonréciprocité et dérogation à l'article XXIV.10 visant des accords sur des zones de libreéchange commercial.Il est encore possible que même les accords actuels puissent faire l' objet de tels abandons avec l'aide combinée des Etats membres de l`UE et des pays ACP au sein de l`OMC. C`est une question de volonté politique.
Afin que les politiques de commerce soient intégrées aux autres instruments de coopération de l`UE avec les pays ACP, les régimes de commerce adoptés devront rentrer dans un cadre commun.
La préservation du présent régime sous la Convention de Lomé qui est présenté comme la première option, est effectivement discrédité pour avoir failli à ses objectifs tout en n`étant plus tenable pour le groupe des pays ACP dans leur ensemble selon les règles de l`OMC. Mais avant de rejeter complètement cette option une analyse plus approfondie des raisons du manque relatif de succès de ces préférences devrait être entreprise. Le Livre Vert souligne plusieurs raisonsclé à ce manque d'impact toutes liées aux conditions internes et à la gestion économique des pays ACP euxmêmes. Il existe cependant des contraintes externes qui doivent être prises en compte en tant que telles, y compris certaines politiques communautaires telles que la Politique Agricole Commune. Il y a eu de nombreux cas où les exportations subsidiées par l'UE ont porté préjudice à la production locale des pays ACP. Dans un même temps, le protectionnisme de la CAP a constitué une barrière importante empêchant les produits ACP d`être exportés vers les pays de l'UE.
Il est essentiel d'arriver à une cohérence entre les politiques de noncoopération de l'UE et les objectifs de développement. Si ce n`est pas le cas, elles continueront à exercer un effet néfaste sur les pays ACP quel que soit le régime commercial mis en place.
Etant donné les mutations dans le contexte du commerce international, il serait utile d'introduire des changements dans le régime commercial entre l'UE et les pays ACP. Cependant, les objectifs de ces préférences se doivent d`être clairs et les options choisies devront rapporter des bénéfices potentiels à tous les Etats ACP.
Eurostep publiera prochainement un document explorant les options de la politique commerciale pour l'accord de coopération futur de l`UE. Les critères sur base desquels nous jugerons les options possibles pour l'avenir ont été énoncés dans notre document Partenariat 2000 I'approche d'Eurostep. Un nouvel accord commercial devrait:
En outre, lorsqu'on analyse le point de vue de la Commission dans le soutien des propositions Ruggerio à l'OMC afin que les PMA aient libre accès aux marchés des pays de l`OCDE, nous nous attendions à ce que cet élément apparaisse dans le Livre Vert.
En dépit de l'importance croissante des investissements étrangers dans l`économie des pays en voie de développement, Ie Livre Vert n`en fait pas grand cas.Il est frappant de constater que ce sujet est uniquemcnt traité en termes d'obligations du pays d`accueil envers les investisseurs, plutôt qu`en termes de responsabilités de l'investisseur. Eurostep reconnaît les bénéfices éventuels que pourraient générer des investissemcnts étrangers strictement contrôlés mais insiste sur l`importance pour les gouvernements des pays d'accueil de pouvoir conserver le droit de régir les termes et les conditions d'entrée et des opérations des investissements étrangers directs (IED) afin de pouvoir soutenir le potentiel national et encourager les entreprises locales à devenir plus compétitives. Eurostep est persuadé que l'UE devrait fournir aux pays en voie de développement une assistance technique qui leur permettrait de renforcer la capacité à négocier plus habilement des accords favorisant les industries naissantes, garantissant des conditions de travail normales et un environnement meilleur.
Structure des institutions politiques
Le Livre Vert affirme que le dialogue politique avec les pays ACP aura sa place dans la politique extérieure commune de l'Union européenne et prétend que le dialogue politique est svnonyme d'efficacité dans la coopération entre l'UE et les pays ACP. Tandis que l'exposé repère les éléments qui devraient faire partie de ce dialogue, peu d'attention est accordée aux mécanismes possibles qui permettront de poursuivre un tel dialogue.Il n`est fait aucune référence aux mécanismes actuels contenus dans la Convention de Lomé, comme l'Assemblée Paritaire Parlementaire, ou toute évaluation du rôle qu'ils ont pu jouer.Il s'agit d'une lacune importante étant donné que les mécanismes du dialogue constituent le maillon essentiel de tout partenariat effectif.
Mise en place
Une question clé qui ne retient pas assez l'attention dans le Livre Vert est la capacité de la Commission à mettre en place les propositions qui recueillent la préférence dans l'exposé. Bon nombre d'échecs du programme de la Communauté, recensés par le Livre Vert sont en partie dus aux limites de la Commission même et aux procedures établies par l'Union européenne en vue de mettre en place le programme. Les changements proposés dans le Livre Vert nécessiteront des modifications quant à Ia capacité de la Commission afin de mettre sur pied le nouveau programme. La capacité requise devra être clairement identifiée comme faisant partie des propositions.Il s`agit ici de la clé du succès pour tout accord futur, vu que la confiance qui sera placée dans le rôle à jouer par la Commission au sein du programme de coopération global de l'UE incluant les programmes de la Communauté et des Etats membres dépendra justement de sa capacité à pouvoir tout mettre en oeuvre pour assumer ce rôle. C'est non seulement crucial pour accéder aux objectifs de complémentarité et de coordination énoncés dans le Traité de Maastricht et transformés ensuite en résolutions par le Conseil, mais représente également un facteur important dans la manière dont les gouvernements des Etats membres vont envisager le rôle que le programme de la Communauté devra jouer à l'avenir par rapport à la coopération au développement de l'UE.
Conclusions
Malgré le fait que le Livre Vert ait contribué à lancer le débat sur l'avenir des relations entre l'UE et les pays ACP, la substance du débat est quasi inexistante. Cela pourrait entraîner de graves conséquences pour le programme de la Communauté car sans un raisonnement clair et sans faille qui identifie suffisamment le rôle de la Communauté en relation avec les programmes globaux de coopération de l'UE et qui explique les moyens de mettre en place les idées spécifiques, beaucoup d'aspects positifs du programme ainsi que les opportunités futures risquent d'être perdus.
Eurostep est persuadé que la Communauté a un rôle crucial et unique à jouer dans le programme de coopération au développement en combinant intelligemment les principes de partenariat de la Convention de Lome et les objectifs précis formulés dans le Titre XVIl du Traité de Maastricht. Tout accord futur doit avoir pour objectif premier l'éradication de la pauvreté et disposer d'un canevas unique au sein duquel tous les instruments de la coopération aussi bien le commerce que l'aide soient réunis autour d'un objectif commun.
© Eurostep. Please address comments to [email protected]