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Dumping en Jamaique : Production Laitière compromise par des exportations subventionnées par l’UE

Fin août 1999, Phyllis March, une productrice de lait de Jamaïque ne pouvait plus vendre tout le lait produit par ses vaches. Sa cuve débordait et elle dut jeter presque mille litres de lait frais. Elle n’est pas la seule productrice à avoir des difficultés à vendre son lait, les producteurs laitiers locaux perdent la bataille contre les importations laitières bon marché et, en particulier, contre le lait en poudre subventionné en provenance de l’Union européenne.

Résumé et Conclusions

Ce texte décrit de quelle manière les exportations subventionnées de l’UE compromettent les moyens de subsistance des agriculteurs des pays en voie de développement. En Jamaïque aujourd’hui, le lait en poudre européen subventionné remplace le lait produit localement comme matière première pour l’industrie laitière jamaïcaine. Au cours de l’année écoulée, les producteurs de lait locaux ont dû jeter des centaines de milliers de litres de lait qui débordaient de leurs cuves, parce que la plupart des transformateurs locaux utilisent plutôt le lait en poudre importé à bon marché. Jusqu’au début des années quatre-vingt-dix, les producteurs de lait jamaïcains étaient généralement protégés de ces importations subventionnées et le secteur se portait bien. Lorsque le gouvernement jamaïcain s’est trouvé obligé d’ouvrir ses frontières aux importations dans le cadre des politiques d’ajustement imposées par la Banque Mondiale, les problèmes ont commencé pour les producteurs de lait. Alors que des centaines de milliers de dollars d’aide (en particulier par le biais de la FAO) sont encore dépensés aujourd’hui pour soutenir le développement de l’industrie laitière de la Jamaïque, l’UE dépense à peu près 4 millions d’euros pour subventionner des exportations qui sapent ces efforts. En réponse à la crise actuelle, la Jamaica Dairy Farmers Federation (Fédération Jamaïcaine des Producteurs Laitiers) - qui représente les petits et moyens producteurs de lait - essaie de mettre sur pied des canaux de transformation et de commercialisation alternatifs. En même temps, la JDFF demande à l’Union européenne de mettre fin à l’utilisation des subsides aux exportations pour pénétrer le marché jamaïcain. Si l’UE ne cesse pas d’utiliser plus d’un milliard sept cent millions d’euros chaque année pour subventionner ses exportations, l’avenir de la production laitière dans des pays comme la Jamaïque n’est guère prometteur.

En avril de cette année, Eurostep a publié un article[1] qui montrait que des cas comme celui-ci en Jamaïque ne sont pas seulement des incidents isolés. Des millions d’agriculteurs dans des douzaines de pays en voie de développement doivent entrer en concurrence tous les jours avec toutes sortes de produits subventionnés provenant de l’Union européenne, des Etats-Unis et de quelques autres pays de l’OCDE. Ils sont confrontés à ces politiques injustes à la fois sur leur marché local et sur leurs marchés d’exportation. Depuis le concentré de tomates italien subventionné qui met en danger l’industrie locale de transformation de la tomate au Sénégal jusqu’au dumping des excédents de viande porcine en République Tchèque, les preuves abondent : c’est principalement la Politique Agricole Commune de l’UE qui perturbe la croissance et sape les débouchés agricoles dans les pays en voie de développement. L’UE est extrêmement dépendante des subsides pour soutenir ses exportations et ceux-ci représentent 84% des 7,6 milliards de subsides octroyés à l’ensemble des exportateurs.

Cette situation de concurrence déloyale entre l’agriculture du nord et l’agriculture du sud ne s’est pas améliorée à la suite de la conclusion de l’Uruguay Round. L’accord de l’OMC a mené à une réduction de l’utilisation des subsides directes aux exportations, mais les mesures de soutien indirectes sont de plus en plus nombreuses. La poussée de libéralisation qui a frappé le sud et l’ancien bloc soviétique au cours des derniers dix à quinze ans a eu un impact considérable sur la situation des agriculteurs dans les pays en voie de développement. Au moment de la signature de l’accord de l’OMC à Marrakech en 1994, la plupart des pays en voie de développement avaient déjà ouvert leurs marchés et réduit ou annulé toute forme de soutien qu’ils accordaient auparavant à leurs agriculteurs. La plupart d’entre eux ont été dans l’obligation de le faire car c’était une des conditions attachées aux prêts du FMI ou de la Banque Mondiale, qui étaient censés les aider à « s’intégrer dans l’économie mondiale ». En conséquence, les agriculteurs des pays en voie de développement sont maintenant, encore plus fréquemment que par le passé, dans une situation de concurrence directe avec les produits subventionnés provenant de l’UE et des Etats-Unis. Ces politiques injustes doivent changer.

Début décembre de cette année, une nouvelle ronde de négociations de l’OMC sur l’agriculture va commencer à Seattle - probablement dans le cadre d’un Millenium Round plus large. L’Union Européenne est la cible d’attaques internationales parce qu’elle refuse de changer ses politiques d’exportations de produits agricoles. Le Groupe de Cairns, composé de 15 grands exportateurs agricoles du nord et du sud (y compris l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Brésil et la Thaïlande), demande à l’UE de supprimer l’ensemble des subsides aux exportations et autres aides similaires destinées à soutenir les exportations. Les Etats Unis se sont récemment joints au groupe. Le gouvernement nord-américain prétend maintenant être prêt à supprimer ses subsides aux exportations si l’UE fait de même.

En même temps, en vertu des dispositions résultant des révisions du Traité de l’Union Européenne à Maastricht et à Amsterdam, l’UE a officiellement promis de mettre sur pied une politique extérieure cohérente qui tiendrait pleinement compte des intérêts des pays en voie de développement et de la lutte contre la pauvreté. Cependant, sous le régime actuel de la PAC, cette cohérence politique brille par son absence, les objectifs de la coopération au développement sont contrecarrés en permanence.

Par conséquent, Eurostep demande à la Commission européenne et au Conseil de modifier la PAC de telle sorte que ses effets nuisibles sur les pays en voie de développement soient rapidement éliminés. Nous n’avons pas pour objectif une libéralisation totale de l’agriculture en Europe (ou ailleurs) parce que nous croyons qu’il peut y avoir de nombreuses bonnes raisons qui justifient une protection et un soutien de l’agriculture ainsi que des revenus des agriculteurs: la sécurité alimentaire et l’emploi dans les zones rurales, outre les raisons environnementales et culturelles. Cependant, il n’y a rien qui justifie la pratique actuelle de dumping légalisé: les subsides aux exportations et autres mesures de soutien produisant des effets similaires doivent être abolies.

Par conséquent, Eurostep demande à la Commission européenne et au Conseil de:

• Prendre des mesures immédiates pour supprimer les subsides aux exportations de produits laitiers vers la Jamaïque.
• Coopérer pleinement lors des futures négociations de l’OMC sur l’agriculture à une élimination rapide de tous les subsides aux exportations et autres soutiens indirects qui ont des effets similaires sur les exportations.
• Permettre la réintroduction de droits de douane équitables dans les pays en voie de développement afin de créer un environnement propice au développement de l’agriculture locale. Promouvoir activement une infant industry clause for agriculture* dans les futures négociations de l’OMC en consultation avec le FMI et la Banque Mondiale.
• Réviser et réformer le régime de la PAC afin de créer une Nouvelle Politique Agricole Européenne qui rencontre les besoins internes et permette la réalisation des objectifs politiques, mais qui soit aussi en cohérence avec les objectifs de la coopération au développement énoncés dans le Traité sur l’Union Européenne.

*NdT: Loi visant à protéger les marchés agricoles dans les pays où l’agriculture est un secteur en développement.

1. Production laitière en Jamaïque: un secteur prometteur en crise

La production laitière en Jamaïque est en crise. La consommation de produits laitiers en Jamaïque représente environ 140 millions de litres d’équivalents lait par an. La production locale de lait frais cependant, n’est que de 25-30 millions de litres. Malgré ce potentiel commercial prometteur, les producteurs laitiers se sont vus forcés de jeter une grande partie de leur production laitière à cause de la diminution de la demande. Il s’avère que l’industrie laitière jamaïcaine préfère transformer de le lait en poudre importé à bon marché au lieu de collecter les relativement petites quantités de lait produites par les petites exploitations. Les importations, principalement en provenance de l’UE, chassent de plus en plus les producteurs de lait jamaïcains de leur propre marché.

La Jamaïque est un petit Etat insulaire au milieu des Caraïbes. Presque la moitié de la population d’environ 2,5 millions d’habitants (1995) vit dans les zones rurales. Au cours des dernières cinquante années, l’économie s’est transformée, passant d’une structure principalement agricole basée sur les plantations (sucre!) à une économie mixte combinant l’exploitation de minerais (bauxite), le tourisme et l’agriculture. L’agriculture occupe toujours environ 25% de la population active totale.

La Jamaïque présente des conditions plutôt favorables à la production laitière. Il y a de nombreux pâturages, pas de manque d’eau et un type de vache bien adaptée, la « Jamaica Hope ». Bien qu’il y ait deux très grandes exploitations avec plus de 1000 têtes de bétail, environ 3000 petites et moyennes exploitations laitières produisent la majeure partie de la production laitière domestique. Les petits producteurs, qui possèdent jusqu’à dix vaches laitières, représentent 80% du total. Certains d’entre eux sont des femmes, qui dirigent leur propre exploitation. En outre, il y a plusieurs milliers d’éleveurs de bovins (la plupart n’ont que quelques animaux) qui produisent aussi du lait.

Mais le lait en poudre importé est bon marché, beaucoup moins cher que le lait produit localement. Avec les niveaux de subvention de l’UE qui représentent la moitié de la valeur des produits importés, les prix du marché mondial sont tombés tellement bas que seuls quelques rares pays sont restés concurrentiels.

Politique d’exportation laitière de l’UE

La production laitière de l’UE est supérieure de plus de 10% à la consommation. Environ 15 millions de tonnes de lait sont exportées chaque année, ce qui équivaut environ à la moitié du marché mondial des produits laitiers. L’UE a réussi à acquérir cette impressionnante part de marché malgré des prix à la production qui sont parmi les plus élevés du monde.

Prix à la production dans les principaux pays producteurs en 1996 (Source: Farina).

L’UE doit réaliser des investissements massifs pour écouler son très onéreux excédent de production sur le marché mondial. Un budget de 1,7 milliard d’euros (1997) est nécessaire pour couvrir les coûts des subsides aux exportations pour le seul secteur laitier. Les subsides aux exportations sont officiellement destinés à combler le fossé entre les prix élevés de l’UE et ceux du marché mondial, mais comme l’UE est le plus gros fournisseur, le niveau de ses subsides - très élevés - détermine en fait les prix sur le marché mondial. Les restitutions aux exportations de lait en poudre représentent plus de la moitié de leur valeur sur le marché mondial, alors que les subventions du beurre dépassent sa valeur réelle.

Prix du marché mondial et subsides aux exportations (septembre 1999)

(Source: site web Produktschap Zuivel)

2. De la protection à la libéralisation

La Jamaïque importe des produits laitiers depuis de nombreuses années pour satisfaire la demande interne. Autrefois, ces importations étaient taxées, ce qui fournissait une source de revenus au gouvernement et protégeait - en tout cas partiellement - la production laitière locale. La production de lait frais s’est progressivement accrue, passant de 17 millions de litres en 1981 à 20 millions de litres en 1986.

Une réforme politique importante en 1987 a stimulé la production de lait locale. La même année, le gouvernement jamaïcain a établi la Jamaican Commodity Trading Company (JCTC - Compagnie Commerciale de la Jamaïque) comme seul importateur de Lait en Poudre Ecrémé (LPE). En augmentant les droits de douane sur la LPE et en transférant une partie de ceux-ci sur les producteurs laitiers locaux sous forme de subventions, la JCTC a créé une situation d’équilibre entre le prix de vente du LPE aux transformateurs et le prix du lait frais. Grâce à cette mesure, la production de lait a fortement augmenté, passant à 31 millions de litres en 1990 et atteignant un maximum inégalé de presque 39 millions de litres en 1992.

En 1992, cependant, le monopole des importations détenu par la JCTC lui a été retiré à cause des conditions attachées à un prêt d’ajustement structurel négocié avec la Banque Mondiale en 1990. Simultanément, les droits de douane ont été réduits et les subventions accordées à la production laitière locale abolies, ce qui a eu pour effet de rendre le lait en poudre beaucoup moins cher que le lait de production locale.

(Source: Commonwealth Secretariat, 1996: Planning Institute of Jamaica, 1998)

Les producteurs laitiers, et les petits producteurs en particulier, ont payé le prix des ajustements forcés de la politique laitière jamaïcaine. Leur position est faible car ils n’ont pas de contrats fixes avec l’industrie de la transformation. Selon les chiffres, la production de lait frais est retombée à 27 millions de litres en 1997. En 1994, les agriculteurs jamaïcains n’ont pas pu trouver de débouchés pour environ 650.000 litres de lait frais. En 1998 et en 1999 une fois de plus, les producteurs jamaïcains ont dû jeter plus d’un demi-million de litres de lait après s’être déjà débarrassé d’une partie de leur lait en le donnant à des hôpitaux, en le vendant directement à des consommateurs à bas prix ou en l’utilisant comme aliment pour animaux. Au cours de ces dernières années, plusieurs agriculteurs ont activement diminué leurs stocks en vendant ou en abattant des bêtes, dans un effort pour minimiser les pertes. La chute de la demande de lait de production locale a provoqué une véritable crise de la production laitière.

3. Industrie de transformation

Sur les trois grands transformateurs de lait en Jamaïque, deux sont des succursales de Nestlé. Nestlé est actif en Jamaïque depuis la moitié des années quarante, et collecte 70% de tout le lait produit dans le pays. La société Nestlé est vue comme « le moteur de l’industrie laitière jamaïcaine » et on lui a accordé des privilèges spéciaux. Jusqu’en 1997, elle avait l’exclusivité du droit d’importer du lait en poudre destiné à la fabrication de boissons nutritives en ne payant qu’un droit de douane de 5% alors que les autres transformateurs devaient payer un droit de douane de 30%. En 1997 cependant, ce droit de douane de 5% a été accordé à tous les fabricants, augmentant ainsi la pression sur la production de lait nationale. Les droits de douane sur le lait condensé, le produit principal de Nestlé en Jamaïque, sont à 75%. Cette structure de droits de douane met les producteurs laitiers en concurrence directe avec les importations bon marché de poudre de lait, alors que l’industrie de la transformation est bien protégée contre la concurrence des importations de produits laitiers transformés.

Pour le lait de qualité A produit par les grandes exploitations, les transformateurs paient maintenant environ 22 dollars jamaïcains (0,55 $ US au taux de change actuel, probablement surévalué, du dollar jamaïcain) par litre. C’est un prix élevé comparé aux normes internationales. Le prix à la production de la majeure partie de la production des petites exploitations (qualité B) par contre est de 16 dollars Jamaïcains, ce qui est comparable aux prix internes de l’UE. Des études suggèrent que les coûts de production réels des petites exploitations sont beaucoup plus bas que ceux des grandes exploitations. Il semble que, pour le moment, les transformateurs ne s’intéressent pas à l’acquisition de plus grandes quantités de lait de production locale, même si les prix à la production sont plus bas. Ils préfèrent être libre d’utiliser toutes les importations de poudre dont ils ont besoin pour fabriquer des produits laitiers pour le marché local.

4. Importations actuelles

La Jamaïque importe actuellement des produits laitiers pour une valeur d’un peu plus de 37 millions de $ US chaque année (1998: Statistical Institute of Jamaica). Environ 36% de ces importations (13,3 millions de $) sont du lait en poudre, écrémé et entier à parts égales. Le reste est composé de fromage (40%), de babeurre, de beurre, d’un peu de yoghourt et de crème glacée.

Plus de 60% du lait en poudre importé vient de l’UE, où le RU, l’Allemagne et les Pays-Bas sont les principaux fournisseurs européens. Les EU fournissent un peu moins de 10% des importations de lait en poudre, le Canada 6% et la Nouvelle Zélande 2%. La Pologne fournissait au moins 11% des importations de lait en poudre de la Jamaïque en 1998 et la République Tchèque, la République Slovaque, l’Ukraine et l’Estonie apparaissent également sur la liste des importateurs en Jamaïque.

Les statistiques européennes (Eurostat) montrent que les exportations de poudre de lait de l’UE vers la Jamaïque ont considérablement augmenté dans les années quatre-ving-dix: de moins de deux mille tonnes par an en 1990-93, elles sont passées à plus de quatre mille tonnes par an en 1995-96. Pour expédier cette poudre de lait vers la Jamaïque, les exportateurs européens reçoivent plus de 4 millions d’euros par an en subsides aux exportations. Bien que celles-ci ne représentent qu’une petite partie du total de la vente de produits laitiers de l’UE, les exportations européennes absorbent la majeure partie du petit marché jamaïcain des produits laitiers.

(Source: Eurostat)

5. Dumping

En Jamaïque, il y a eu de nombreux débats sur la nécessité de réintroduire un droit de douane équitable sur les importations du lait en poudre. Le droit de douane actuel de 5% peut difficilement contribuer à mettre sur pied d’égalité les exportations subventionnées en provenance de l’UE et des EU d’une part et la production laitière locale d’autre part. Dès 1994, une étude a été réalisée par la KPMG (une firme comptable des Pays-Bas) pour le compte du Jamaican Anti-Dumping Advisory Board (Conseil Consultatif Jamaïcain Anti-dumping). Le Conseil a conclu que l’UE et les EU vendaient des produits laitiers sur le marché jamaïcain à des prix inférieurs aux coûts de production (dumping) et qu’une taxe anti-dumping de 137% devrait être appliquée. Une étude du Secrétariat du Commonwealth de 1996 recommandait l’application d’un droit de douane général de 50% à tous les produits laitiers importés et l’utilisation des fonds ainsi récoltés pour développer l’industrie locale. Cependant, rien n’a été fait. Pour le gouvernement jamaïcain, il semble difficile de prendre de telles mesures à cause des conditions imposées par le FMI/la Banque Mondiale et des exigences des grandes entreprises de transformation qui bénéficient apparemment de la situation actuelle. Inverser partiellement la tendance à la libéralisation des importations pourrait déclencher un conflit commercial avec l’UE et les EU.

6. La Fédération des Producteurs Laitiers Jamaïcains

Avec le soutien du gouvernement jamaïcain, les petits et moyens producteurs laitiers ont mis sur pied récemment une organisation de défense de leurs intérêts: la Jamaican Dairy Farmers Federation (JDFF), créée en 1998. Au cours de sa brève histoire, la JDFF a développé un programme ambitieux visant à relancer la production laitière jamaïcaine. Convaincue que la production, la transformation et la commercialisation du lait frais peuvent être moins chères et plus rentables, la fédération prévoit de transformer et de commercialiser son propre lait d’ici à la fin de cette année. Son premier succès a été la réduction d’un tiers des prix des aliments pour animaux par le biais d’achats collectifs d’aliments concentrés en vrac pour tous les producteurs. Un autre succès a été l’accord conclu avec le gouvernement jamaïcain pour que les cuisines des écoles utilisent du lait frais (au lieu du lait fabriqué avec de la poudre importée), créant ainsi un nouveau débouché pour la production nationale.

7. Aide extérieure

L’Union Européenne envisage actuellement de fournir un soutien à la JDFF à travers le programme de développement pour la Jamaïque de l’UE. La Délégation de la Commission à Kingston a invité la JDFF à présenter une proposition de financement d’une partie de ses activités de commercialisation et de promotion du lait frais. Bien qu’un tel soutien au secteur laitier local soit évidemment le bienvenu dans les circonstances actuelles, cette proposition met en évidence le manque de cohérence entre les différentes politiques de l’Union Européenne. D’autres aides extérieures au secteur laitier local proviennent de programmes de la FAO et du Foreign Agricultural Service des EU. La FAO investit maintenant plusieurs centaines de milliers de dollars par an pour soutenir les structures de commercialisation alternatives que la JDFF met sur pied.

8. Un avenir pour les producteurs laitiers jamaïcains?

Pour de nombreux producteurs, la JDFF est leur dernier espoir. Mais tous les efforts de la JDFF pour rendre la production laitière jamaïcaine plus concurrentielle et pour récupérer une plus grande part du marché jamaïcain sont probablement condamnés à l’échec si les produits subventionnés continuent à inonder l’île.

Tant que les prix à l’exportation des produits laitiers provenant de l’Union Européenne seront maintenus artificiellement bas et aussi longtemps que les pays en voie de développement ne pourront se protéger contre ces importations bon marché, la production laitière locale dans de nombreux pays en voie de développement perdra la bataille. L’élimination progressive des subsides aux exportations de l’UE permettrait une concurrence loyale et offrirait de nouvelles possibilités à de grands nombres de producteurs laitiers du monde entier.

Sources:

Commonwealth Secretariat, 1996, A Milk Production Strategy for Jamaica. London.

E. Farina et.al., 1998, The impact of deregulation on the milk agribusiness system in Brazil. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, The Hague.

Eurostat, Intra- and extra- EU trade, various cd roms.

KPMG Peat Marwick and Partners, 1994, Study of the impact of deregulation of the import of skimmed milk powder on the Jamaican dairy industry: Submission. The Jamaica Livestock Association Limited.

Planning Institute of Jamaica, 1998 “Statistical Data”

Produktschap Zuivel: www.prodzuivel.nl; website 28/10/99.

Stefan Verwer, (forthcoming) Incoherence of the European Common Agricultural Policy; Exporting Dairy to Tanzania and Jamaica. Catholic University of Nijmegen.

Statistical Institute of Jamaica 1998 ‘Statistical Data”

Novembre 1999

Eurostep a rédigé ce texte afin de contribuer aux politiques de l’UE sur la cohérence par rapport à la coopération au développement. Les points de vue exprimés dans cet article proviennent de l’expérience acquise dans le domaine du développement par les organisations membres d’Eurostep grâce à leur participation à des programmes de développement en Afrique, en Asie et en Amérique Latine. Les positions et propositions développées dans des textes politiques et d’information antérieurs publiés par Eurostep y sont approfondies. Cet article a été élaboré par Novib. Les auteurs remercient Stefan Verwer pour ses contributions basées sur ses recherches en Jamaïque.

Les organisations membres d’Eurostep sont:

ActionAid, RU; CONCERN Worldwide, Irlande; Deutsche Welthungerhilfe, Allemagne; Forum Syd, Suède; Frères des hommes, France; Helinas, Grèce; Hivos, Pays Bas; Ibis, Danemark; Intermón, Espagne; Kepa, Finlande; Mani Tese, Italie; Mellemfolkeligt Samvirke, Danemark; Movimondo, Italie; NCOS, Belgique; Norwegian People’s Aid, Norvège; Novib, Pays Bas; Oikos, Portugal; Oxfam GB; Oxfam Irlande; Swiss Coalition of Development Organisations, Suisse; terre des hommes, France; terre des hommes, Allemagne.

[1] Eurostep Dossier on CAP & Coherence, Brussels/The Hague, avril 1999.

Updated on 19 November 1999
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